Geschichte einer Schlamperei

Warum ein Bahnvertrag zwischen der Schweiz und Deutschland erst nach fast 70 Jahren gültig wird

Ein Stück Deutschland mitten in Basel: Der Badische Bahnhof wird von der Deutschen Bahn betrieben.

Ein Stück Deutschland mitten in Basel: Der Badische Bahnhof wird von der Deutschen Bahn betrieben.

Ein Bahnvertrag zwischen Deutschland und der Schweiz aus dem Jahr 1953 wird erst heute gültig. Rekonstruktion einer Schlamperei.

Viel Zeit blieb Josef Escher nicht, um sich als Bundesrat einen Namen zu machen. Der Walliser Christlichdemokrat war nur gerade vier Jahre im Amt, als er am 9. Dezember 1954 während einer Debatte im Nationalratssaal zusammenbrach und noch am gleichen Tag verstarb. Allein schon wegen seiner kurzen Ära in der Landesregierung gehört Escher nicht zu jenen Magistraten, die sich ins kollektive helvetische Gedächtnis eingeprägt haben.

Nun aber, sechs Jahrzehnte nach seinem Tod, lebt das politische Vermächtnis Eschers auf. Und wie es auflebt: ausserhalb der Landesgrenzen – in Deutschland. Ein Eisenbahnvertrag, den der Bundesrat einst ausgehandelt hat, zieht heute ungeahnte Kreise bei den allerhöchsten Stellen der Bundesrepublik. Es erforderte die geballte Beamtenkompetenz, beschäftigte den obersten Gerichtshof Deutschlands und ging unterdessen sogar über den Tisch von Bundeskanzlerin Angela Merkel.

Die Deutsche Bahn und ihre Schienen in der Schweiz

Was nach einer geradezu absurden Gemengelage klingt, entpuppt sich – einmal rekonstruiert – als deutsch-schweizerischen Krimi aus der schönen Welt der Bürokratie.

Ihren Anfang nimmt die Geschichte 1953. Es ist das Jahr, in dem die noch junge Bundesrepublik Deutschland von Kanzler Konrad Adenauer regiert wurde. Das Jahr, in dem sich in der Schweiz die Sozialdemokraten in die Opposition zurückzogen. Am 25. August, einem Dienstag, unterzeichneten die Verkehrsminister der beiden Länder die «Vereinbarung über die deutschen Eisenbahnstrecken auf Schweizer Gebiet». In Bern ratifizierte Bundesrat Escher als Vorsteher des damaligen Post- und Eisenbahndepartements das Vertragswerk, in der einstigen Hauptstadt Bonn sein Amtskollege Hans-Christoph Seebohm.

Die Vereinbarung ist, so heisst es darin in eleganten Worten, «vom Wunsche geleitet, (...) die Zusammenarbeit der beiden Länder im Eisenbahnverkehr zu fördern». Dazu muss man wissen: Die Deutsche Bahn betreibt in der Schweiz bis heute über 40 Kilometer des Bahnnetzes, die Schienen sind Eigentum der Bundesrepublik. Ein Staatsvertrag ermöglichte es den Deutschen bereits im 19. Jahrhundert, trotz komplizierten Grenzverläufen eine durchgehende Bahnverbindung zwischen Mannheim und Bodensee über schweizerisches Hoheitsgebiet zu führen. Im Gegenzug betrieben sie die Strecke zwischen Basel, Schaffhausen und Singen ununterbrochen.

Mehrere Bahnhöfe auf Schweizer Gebiet bilden eine Zoll-Enklave unter Verwaltung der Deutschen Bahn, darunter der Badische Bahnhof in Basel. An diesem wichtigen Knotenpunkt betreiben die Deutschen überdies ein grosses Betriebswerk. Der grenzüberschreitende Bahnverkehr wird durch Pachtverträge, Konzessionen und Leistungskataloge geregelt, allen voran jedoch durch die Vereinbarung von 1953.

Ein deutscher Lebensabend im Frankenparadies, das war einmal

So ein Papier ist kein Meisterwerk grosser Politik. Es ist nüchterne Präzision, muss in seiner Aussage unmissverständlich sein und einen praktischen Zweck erfüllen – nämlich dass die deutschen Bahnlinien und Bahnhöfe auf Schweizer Boden reibungslos betrieben werden können. Das tat die Vereinbarung auch, ein halbes Jahrhundert lang, weitgehend geräuschlos. Bis sich herausstellte: Was die Minister Escher und Seebohm da unterschrieben hatten, das also, was so pragmatisch schien, wurde in Deutschland regelrecht verschlampt. Die Eisenbahn-Vereinbarung hatte, wie es im spröden Juristendeutsch heisst, «innerstaatlich keine Geltung erlangt». Weil es die deutsche Seite unterliess, sie in ein Gesetz zu übertragen.

Ein solches aber ist Pflicht bei einem völkerrechtlichen Vertrag, der die Beziehungen des deutschen Staates regelt oder sich auf andere Gesetze bezieht. Nur in der Hülle eines Gesetzes kann er exekutiert werden. Warum dieser entscheidende Schritt bei der Eisenbahn-Vereinbarung von 1953 ausblieb, kann heute niemand mehr erklären.
51 Jahre später jedenfalls, im Sommer 2004, stellte das deutsche Bundesverwaltungsgericht fest, dass die Vereinbarung das Papier kaum wert war, auf dem sie geschrieben ist.

Die Richter befassten sich mit dem Fall eines Bahnmitarbeiters, den die Deutsche Bahn einst in die Schweiz entsandt hatte und der hier sesshaft geworden war. Der Mann wurde nach einer Krankheit dienstunfähig und in den Ruhestand versetzt, vor Gericht wollte er eine höhere Rente erstreiten. Angestellt worden war er noch als Beamter. Diesen Status durfte er auch nach der Privatisierung der Bahn behalten, verbunden mit gewissen Sonderrechten: Seine Bezüge wurden an die höheren Lebenshaltungskosten hierzulande angepasst.

Für die Löhne «der in der Schweiz eingesetzten und dort auch wohnenden Bediensteten» schufen die deutschen Behörden seinerzeit den wunderbaren Begriff Frankenbesoldung, deren Altersvorsorge nannten sie stilgerecht Frankenversorgung.

Die Ansprüche der deutschen Beamten wurden an jene von vergleichbaren Schweizer Angestellten angepasst, und zwar mittels einer Art Kaufkraftausgleich. Die Bahnbehörden unterliessen es jedoch, das Ganze auf ein rechtliches Fundament zu stellen. Eine folgenschwere formale Lücke. Es fehle eine nationale Rechtsgrundlage, stellten die Richter dann eben 2004 fest – und wiesen die Klage ab.

Für pensionierte deutsche Bahnbeamte in der Schweiz dürfe es keine Extrawurst geben, schöngeistige Vereinbarungen hin oder her. Nur aktive Beamte hätten bei einem Dienstort im Ausland das Recht auf eine Zulage, befanden die Richter. Einen Pensionierten jedoch träfen «die höheren Kosten nicht mehr aus dienstlichen Gründen, sondern weil er auf Grund freier Entscheidung seinen Ruhestand in der Schweiz verbringen möchte». In ihrem Urteil sprachen die Richter spitzzüngig von der «sogenannten» Frankenversorgung, ein unmissverständliches Zeichen der formalen Nichtanerkennung. Das Bundesverfassungsgericht als höchstes Gericht des Landes bestätigte das Urteil einige Monate später.

Bundeskanzlerin Merkel als Testamentsvollstreckerin

Spätestens jetzt hätte der deutsche Apparat alles in die Wege leiten sollen, um für die Eisenbahn-Vereinbarung von 1953 doch noch ein Gesetz zu schaffen. Aber es passierte: nichts. 2005 wechselte in Deutschland die Regierung, Angela Merkel zog ins Bundeskanzleramt ein. In den folgenden Jahren intervenierten Schweizer Gewerkschaften bei den Behörden, es wurden Arbeitsgruppen angeregt und dann doch nicht eingesetzt, und schliesslich rügten sogar Kontrolleure des deutschen Rechnungshofs die Regierung.

In der Zwischenzeit dienten fünf Verkehrsminister unter Kanzlerin Merkel. Doch erst im Herbst 2018, über 24000 Tage nach dem deutsch-schweizerischen Pakt, präsentierte die Bundesregierung endlich den Entwurf für ein «Gesetz zu der Vereinbarung vom 25. August 1953 über die deutschen Eisenbahnstrecken auf Schweizer Gebiet». Er ist ordnungsgemäss gezeichnet von der mächtigsten deutschen Amtsträgerin: «Die Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel». Sein Zweck ist die rechtliche Legitimation des Status quo, nicht mehr und nicht weniger. Das Gesetz regelt in seinen drei Paragrafen insbesondere versorgungsrechtliche Fragen. Seine Einzelheiten dürften höchstens Juristen fesseln.

Kurz vor Weihnachten jedenfalls hat die deutsche Länderkammer, der Bundesrat, den Gesetzentwurf in seiner letzten Sitzung des Jahres 2019 behandelt und keine Einwände dagegen vorgebracht. Dass der Bundestag, das Parlament, die Vorlage ebenfalls durchwinkt, gilt als reine Formsache.

Ein Kreis schliesst sich: Begonnen hatte alles unter Adenauer

Betont werden muss: Die pensionierten deutschen Bahnbeamten in der Schweiz – Stand heute sind es noch 170 – erhielten auch nach dem verhängnisvollen Richterspruch weiterhin höhere Bezüge, einer faktischen Härtefallregelung sei Dank. Ohne diese hätten die Pensionäre laut dem Berliner Verkehrsministerium mit einem «massiven Einschnitt in ihrem Lebensstandard» rechnen müssen.

Vielleicht ist es der grösste Erfolg der deutsch-schweizerischen Eisenbahn-Vereinbarung, dass es sich auch nach Jahrzehnten noch lohnt, für sie zu kämpfen. Und dass sich mit ihrem Niederschlag in einem Gesetz ein Kreis schliesst – ein hochsymbolischer: Bundeskanzlerin Merkel wird damit einerseits zur späten Testamentsvollstreckerin von Josef Escher, dem vergessenen Bundesrat aus dem Wallis. Andererseits rettet sie auch ein klein wenig das Erbe von Konrad Adenauer. Just als die Länderkammer in Berlin für das Gesetz grünes Licht gab, überholte Merkel den ersten Kanzler Deutschlands. Mit inzwischen über 5150 Tagen ist sie länger im Amt als Adenauer, unter dessen Ägide das Vertragswerk mit der Schweiz einst ausgehandelt worden war.

Autor

Sven Altermatt

Sven Altermatt

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