Nachdem die Schweiz aus der Schockstarre nach dem EWR-Nein von 1992 erwacht war, machte sie sich auf den bilateralen Weg. In ausgewählten Bereichen wollte sie mit der EU Verträge abschliessen, die einen begrenzten Zugang zum EU-Binnenmarkt ermöglichen sollten. Brüssel zeigte sich für die Idee empfänglich, ging man doch von der Annahme aus, es handle sich dabei nur um eine Übergangsphase. Schliesslich lag ein Beitrittsgesuch des Bundesrats auf dem Pult der Kommission.

In der Schweiz allerdings ahnten bereits viele, dass aus einer EU-Mitgliedschaft für lange Zeit nichts werden würde. Sie fragten sich, wie der Bilateralismus am besten langfristig abzusichern wäre. Im Welschland hatte sich um den ehemaligen Direktor der Nationalbank, Pierre Languetin, eine «Groupe de réflexion» gebildet, die über solche Fragen diskutierte. Hier entwickelte man kurz vor der Jahrtausendwende die Idee eines institutionellen Konstrukts namens Assoziationsabkom- men, welches das Verhältnis der Schweiz zur Union längerfristig definiert hätte.

Vorerst handelte es sich dabei um reine Gedankenspiele, die niemand aufgriff. Als aber im Jahr 2000 das Volk dem ersten Paket von sieben bilateralen Verträgen zugestimmt hatte, stellte sich für die Schweiz die Frage, wie es denn im Verhältnis zur EU weitergehen solle. Die aussenpolitische Kommission des Ständerats beschloss, ein Papier über die möglichen Optionen auszuarbeiten. Im Verlauf des Jahres 2001 hörte sie gut drei Dutzend Experten an und legte dann im März 2002 ihren Bericht vor. In diesem findet sich in der Einleitung die aufschlussreiche Bemerkung, man habe sich mit den Optionen «Bilateraler Weg», «Beitritt zum EWR» und «Beitritt zur EU» beschäftigt. «Eine weitere Möglichkeit wäre eine Assoziation. Diese Variante wurde erst im Verlauf der Kommissionsarbeit in die Überlegungen einbezogen, nachdem die Befürworter dieses Modells die Kommission darum gebeten hatten.» Offenbar verlief diese Präsentation aber so überzeugend, dass die Kommission die Idee aufgriff.

Im Januar 2002 finden sich erstmals Spuren dieser neuen Option in den Medien, meldete doch die «SonntagsZeitung» unter dem Titel «Der vierte Weg nach Brüssel», die Ständeräte würden neu auch eine «Assoziation mit der EU» prüfen. Semantisch aber war das Modell noch nicht gefestigt, weil es im Bericht als «Assoziation/Rahmenabkommen» aufgeführt wird. Der Kerngedanke wird folgendermassen zusammengefasst: «Mit ‹Assoziation› ist eine institutionelle Lösung gemeint, welche es erlaubt, alle bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU unter dem Dach eines Rahmenabkommens zu bündeln.» Dies hätte den Vorteil, dass sich beide Seiten – die Schweiz und die EU – zu einer «kontinuierlichen Annäherung verpflichten» würden und die Schweiz dadurch verstärkte Mitwirkungsmöglichkeiten in Brüssel erhielte. Und dann heisst es lapidar: «Die Möglichkeit einer Assoziation ist mit der EU nie diskutiert worden.»

Als die kleine Kammer im Juni 2002 den Bericht diskutierte, stiess dieser «Vierte Weg» auf positive Resonanz. Doch diese Debatte blieb vorerst ohne Folgen, weil die Verhandlungen um das zweite Paket Bilateraler Verträge die Politik beschäftigten. Im Jahre 2005 musste das Volk gleich zweimal über eine Fortsetzung des bilateralen Wegs entscheiden, den es in beiden Fällen bekräftigte: Im Juni mit einem Ja zum Beitritt zu Schengen und am 25. September mit dem Einverständnis für eine Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf zehn neue EU-Staaten.

Danach stellte sich für die Schweiz erneut die Frage: Wie weiter? Anfang Oktober reichte Ständerat Philippe Stähelin (CVP) ein Postulat ein und bat den Bundesrat um einen Bericht über den «Stellenwert eines Rahmenvertrags zwischen der Schweiz und der EU». Warum tat er dies? «Ich verfolgte zwei Ziele», sagt Stähelin heute. Einerseits sei es ihm darum gegangen, Prozedurales zu regeln. «In jedem Abkommen mit der EU waren gewisse Dinge leicht anders geregelt. Dies wollte ich vereinheitlicht haben, um die Anwendung bestehender und künftiger Verträge zu vereinfachen.» Andererseits wollte er die Zuständigkeiten in diesen Verhandlungen klären. «Im Bundesrat gab es einen Trend zu departementalen Verhandlungen mit Brüssel. Dem hätte ein Rahmenabkommen entgegengewirkt. Und je einfacher und übersichtlicher die Verträge sind, desto stärker wäre die Position des Parlaments gegenüber den Fachspezialisten in der Verwaltung gewesen.»

Da mischte sich offensichtlich Sachpolitik mit Machtpolitik. Welche Rolle kam dem Parlament bei der Formulierung der Aussenpolitik zu, welche der Verwaltung? Und innerhalb der Landesregierung: Sollten bei den Verhandlungen mit der EU alle Fäden an einem Ort zusammenlaufen, dem Aussendepartement (EDA), oder durften die Departemente mehr oder weniger autonom vorgehen? Die damalige Aussenministerin Micheline Calmy-Rey sagt, sie habe die Idee von Philippe Stähelin interessant gefunden und gedacht, man müsse diese vertieft abklären. «Aber schliesslich hat sie weder aufseiten der Schweiz noch der EU viel Enthusiasmus geweckt.»

Die Erinnerungen der Alt-Bundesrätin sind in Bezug auf die EU sicher zutreffend. Brüssel dürfte zweifelsohne realisiert haben, dass ein Rahmenabkommen den bilateralen Weg zu einer langfristigen Lösung machen würde, woran die Kommission nicht im Traum gedacht hatte. Was aber den Enthusiasmus in der Schweiz angeht, scheint sie primär die Stimmung im Bundesrat gemeint zu haben. Das Gremium, in dem zu dieser Zeit Christoph Blocher und Pascal Couchepin sassen, war ziemlich zerstritten. Calmy-Rey kämpfte für ein Rahmenabkommen, weil sie überzeugt war, ein koordiniertes Vorgehen gegenüber der EU bringe bessere Ergebnisse – aber auch, weil ein solches Abkommen die Machtposition des EDA gestärkt hätte. Sie propagierte das Modell ebenfalls in Brüssel, nicht zuletzt in der Hoffnung, indirekten Druck dafür in Bern aufzubauen.

Es war dann das Parlament, das weiter Tempo machte. Im Rahmen der Debatte um die Legislaturplanung verlangte die aussenpolitische Kommission des Ständerats 2008, Verhandlungen um ein Rahmenabkommen explizit als zusätzliches Ziel zu nennen. Der Bundesrat wehrte sich, aber vergeblich: Beide Parlamentskammern stimmten der Forderung zu. Philippe Stähelin gibt heute zu bedenken, man habe aber immer an ein ganz anderes Abkommen gedacht als das, was heute vorliege: « Es ging uns um eine Art Mechanik, um einen Standard, um einheitliche Prozeduren und Abläufe. Im jetzigen Abkommen hat es viel mehr Inhaltliches.»

Doch nun begannen die Parlamentsdebatten in Bern und die Besuche der Aussenministerin in Brüssel eine Wirkung zu entfalten. In einem Bericht zu den Beziehungen zwischen der EU und den Efta-Ländern von 2008 stellte der EU-Ministerrat fest, er sei besorgt «über die uneinheitliche Anwendung der zwischen der EU und der Schweiz geschlossenen Abkommen.» Deswegen begrüsse er «die angekündigten Beratungen im Schweizer Parlament, in denen für ein Rahmenabkommen plädiert werden soll». Zwei Jahre später, 2010, war die Tonalität schon viel kritischer. Die EU forderte, das Management eines «hoch komplexen Rahmenwerks mit über 120 Abkommen» zu verbessern, das gegenwärtig einen grossen administrativen Aufwand erfordere und zu dauernder Rechtsunsicherheit führe.

Henri Gétaz, der von 2010 bis 2018 Chef der Direktion für europäische Angelegenheiten in Bern war, sagt, in Brüssel habe zu dieser Zeit ein Umdenken stattgefunden. Kommissionspräsident José Manuel Barroso habe realisiert, dass Brüssel leider wohl noch länger mit dem Bilateralismus zu leben habe. Nun griff die EU eine Idee auf, die in der Schweiz entwickelt worden war, suchte sie aber zur Durchsetzung ihrer Interessen zu nutzen, während die offizielle Schweiz sich immer noch nicht ganz schlüssig war, ob sie ein solches Rahmenabkommen nun wirklich wolle oder nicht. Die Weigerung der EU, vorläufig neue Verträge auszuhandeln, sowie Überzeugungsarbeit der Schweizer Diplomaten brachten den Bundesrat schliesslich so weit, den Ball offiziell aufzunehmen: Doris Leuthard und José Manuel Barroso beschlossen 2010, eine gemein- same Expertengruppe einzusetzen, welche Lösungen für die institutionelle Problematik des Bilateralismus suchen sollten.

Dann übernahm 2012 Didier Burkhalter das EDA. Er wollte vor allem etwas erreichen: ein Rahmenabkommen aushandeln. Den Mann, der dies an der Verhandlungsfront realisieren sollte, brachte er aus dem Departement des Innern mit: Yves Rossier. Dieser lancierte ein Gesprächsfurioso mit dem zuständigen Mann aufseiten der EU, David O’Sullivan. Die beiden verfassten Anfang 2013 ein (geheimes) Arbeitspapier, in dem sie einen Lösungsvorschlag vorlegten. Dabei missachteten sie aber in gewissen Punkten Instruktionen des Bundesrats. So sollte das Abkommen auch für bestehende Verträge gelten, was der Bundesrat explizit ausgeschlossen hatte. Vor allem aber erhielt bei der Streitschlichtung der Europäische Gerichtshof eine Schlüsselrolle. Im Mai 2013 gab Rossier ein Interview, das wohl ehrlich gemeint war, aber den Kritikern des Rahmenabkommens ein zentrales Argument zuspielte. Auf die Frage nach der Rolle des Europäischen Gerichtshofs meinte er: «Ja, es sind fremde Richter, es geht aber auch um fremdes Recht.»

Das Interview erzürnte den Bundesrat. Dennoch beschloss dieser im Dezember 2013 ein Verhandlungsmandat, das auf den Vorschlägen Rossier/O’Sullivan basierte. Im August 2015 ersetzte der Bundesrat Yves Rossier in der Funktion des Chefunterhändlers durch Jacques de Watteville. In dieser Phase der Verhandlungen begann die EU, die ursprünglich rein institutionellen Fragen wie Überwachungsregime oder Streitschlichtung mit anderen Anliegen anzureichern. Themen wie Unionsbürgerschaft oder Flankierende Massnahmen kamen erst jetzt auf die Traktandenliste der Chefunterhändler. Vorher waren etwa Klagen über die bürokratischen Hürden der Acht-Tage-Regelung jahrelang in den Gemischten Ausschüssen Schweiz/EU gestrandet. Da hätten sich beträchtliche Frustrationen aufgebaut, heisst es. Schliesslich habe Stuttgart Druck auf Berlin ausgeübt, die Schweiz zu Konzessionen zu bewegen, Berlin habe dann das Thema nach Brüssel eskaliert, weil man in den Verhandlungen um das Rahmenabkommen einen Hebel sah, um endlich zum Ziel zu kommen.

So liegt nach acht Jahren Diskussionen und nach gut vier Jahren konkreter Verhandlungen ein Abkommen vor, das eigentlich in der Schweiz ersonnen wurde. Ob es den ursprünglichen Absichten, die damit verfolgt wurden, noch entspricht, versucht das Land jetzt gerade herauszufinden.